VR experience VR experience
Hablemos de Políticas Públicas

¿Por qué fracasa una política pública? Los cinco factores detonantes de elefantes blancos


Por: Julio Franco Corzo

Fecha: 12 de abril de 2021

Artículo


Solo con hojear los casos del libro El País de los Elefantes Blancos te puedes percatar de que existe un problema importante en cómo se toman decisiones en la Administración Pública en México. Aunque te presento 32 casos de los 621 de la base de datos, son pocos frente a la realidad.

A continuación, te describo brevemente los cinco principales factores que detonan un elefante blanco en México. Aunque al inicio del libro presenté doce factores que causan este mal público, el principal hallazgo de la investigación fue que cinco fueron los errores más comunes.

1. No se realizaron los análisis de factibilidad financiera, legal y política de proyectos que fueron ideados como legados

Los proyectos de inversión que se convierten en elefantes blancos pasan por alto los análisis de factibilidad financiera, legal y política.

Diez de los 32 elefantes blancos del libro tuvieron como factor detonante la realización de un deficiente análisis de factibilidad financiera.

Entre las omisiones que causaron los desastres, se encuentran la inexistencia de un análisis de disponibilidad de recursos en el corto y mediano plazo para concluir las obras, el equipamiento y mantenimiento.  Podemos recordar casos como el Penal de Mina, el CFIPPA o la Escuela de canotaje “Felipe Ojeda”.

El segundo análisis que se omitió fue la factibilidad política. En ocho de los 32 casos del libro no se realizaron estudios puntuales sobre actores en contra de las obras y cómo tomarlos en cuenta en la toma de decisiones. Casos como el parador turístico Yaqui o Ciudades Rurales Sustentables fueron icónicos con este tipo de error.

Finalmente, el tercer análisis que más comúnmente se omite es la factibilidad legal. Cuatro de las 32 obras analizadas terminaron en desastre debido a que no fue observada la normativa específica, lo que llevó a invalidar su implementación. “La Pirámide” de Ramos Arizpe o la Rotonda de las Persona Ilustres son muestra de este tipo de error.

2. Elección de un líder de proyecto sin las competencias técnicas ni la experiencia para diseñar y ejecutar proyectos de alta complejidad

Un líder de proyecto es la persona con la responsabilidad técnica y operativa más alta del proyecto. En mi opinión, las competencias técnicas que debe tener un líder para la ejecución de un proyecto de infraestructura en el sector público son las siguientes: 1) formación profesional en el ramo o sector al que pertenece el proyecto, 2) competencias para realizar o analizar evaluaciones socioeconómicas, 3) conocimientos y habilidades para el análisis de costos y administración financiera, 4) conocer el marco legal para la gestión administrativa, 5) comprender la normatividad aplicable para el financiamiento público, así como otros esquemas, como el de Asociaciones Público Privadas, y 6) conocer la normatividad y requerimientos, si aplica, en materia de impacto ambiental.

Adicionalmente, el líder de proyecto debe tener habilidades para la planeación e integración de proyectos ejecutivos, herramientas de monitoreo y habilidades de comunicación y liderazgo. Considero que la experiencia mínima que el líder debe tener es de cinco años.

De los 32 casos presentados en este libro, catorce presentaron como principal error este factor detonante. Un líder de proyecto competente, además de haberse opuesto a ejecutar un elefante blanco, pudo haber establecido tramos de control y filtros de factibilidad en cada fase del proyecto para asegurar su viabilidad.

Un proyecto liderado por una persona sin las competencias técnicas y experiencia mínima necesaria, diseña o contrata proyectos ejecutivos con fallas técnicas y realiza obras con fallas en la obra civil.

Ocho de los casos presentados tuvieron algún tipo de falla técnica en el proyecto ejecutivo, como el Auditorio Metropolitano de Tecámac y la Plaza Bicentenario en Tlaxcala.

3. No se realizó un análisis del problema público que se quería resolver ni un análisis costo-beneficio independiente y profesional

El paso inicial básico para el diseño de un proyecto de infraestructura es tener un diagnóstico en el cual se identifiquen las causas del problema público que se desea mitigar o resolver con la inversión pública.

La investigación mostró que el segundo factor que detona un elefante blanco es la inversión en una obra de infraestructura sin conocer con precisión si resuelve un problema prioritario, estratégico y sentido de la población. Además, un buen diagnóstico permite conocer la potencial “demanda” de la obra, es decir, cuántos usuarios tendrá.

Otro error relacionado con este factor es la falta de un análisis costo-beneficio independiente que permita conocer si se justifica la inversión, comparada con los beneficios socioeconómicos que traerá después de haber concluido.

Cuando se compara el costo de una obra más costos de operación y mantenimiento contra los beneficios futuros, la estimación de la demanda es clave para que el estudio sea certero. Si la demanda que se calculó en el diagnóstico es alta comparada con los costos, hay mayores probabilidades de que el análisis costo-beneficio sea positivo, que si es media o baja.

El asunto es que durante la investigación identifiqué casos como la Escalera Náutica, donde se llevó a cabo un análisis costo-beneficio, pero se sobreestimó la demanda. Esto generó que el resultado del estudio fuera positivo cuando en realidad se estaba justificando un proyecto político con un documento técnico.

4. Se tomaron decisiones desvinculadas del interés público para alimentar el ego de políticos

Las entrevistas que más recuerdo en la investigación de los elefantes blancos son aquellas en las que exalcaldes y exgobernadores me compartieron cómo el ego se apoderó de ellos en muchas decisiones y, tiempo después, se arrepintieron.

Este es un problema común de los políticos de muchos países. De hecho, los elefantes blancos más icónicos del mundo están relacionados con eventos y festividades. Tal es el caso del Hotel Ryugyong en Pyongyang, Corea del Norte: su construcción inició en 1987 y se inauguraría en 1989, para el Festival Mundial de la Juventud y los Estudiantes.

En la literatura internacional de elefantes blancos, hay una gran cantidad de estudios sobre megaproyectos relacionados con eventos deportivos como las Olimpiadas, que no tienen un uso después de estos. Aun así, se siguen cometiendo los mismos errores. Mi lectura: el ego de los políticos. Uno de los casos impulsado por el ego de los políticos fue la Montaña rusa “Tsunami”.

5. Pocas capacidades institucionales de Gobiernos estatales y municipales para la creación de proyectos viables

Uno de los hallazgos más interesantes de esta investigación fue que existen muy pocas capacidades institucionales para crear proyectos viables, a pesar de que una de las áreas estratégicas clave de los Gobiernos estatales y municipales en México es la responsable del diseño y ejecución de proyectos de infraestructura. ¿A qué me refiero con esto?

  • Es un área más “que hace proyectos” sin procesos estandarizados y donde se mandan recomendados, que tienen en algún lugar de sus CV la palabra “planeación”.
  • La selección de titulares se genera con el principio de lealtad y obediencia, y no de competencias técnicas y experiencia.
  • Los responsables de las áreas y sus integrantes cambian constantemente, lo que impide que aprendizajes de errores y aciertos se queden en la organización.
  • No hay un estándar mínimo de calidad de un entregable que se denomina “proyecto”.
  • La forma en cómo se registran y guardan los expedientes, proyectos y aprendizajes también cambia de forma constante con la llegada de nuevos titulares. Esto provoca que se pierda el conocimiento adquirido por el antecesor y su equipo.

¿Cómo afecta esta falta de capacidades institucionales en la ejecución de obras con recursos federales?

Los Gobiernos subnacionales sin un banco de proyectos (que son la mayoría) tienen una lógica muy peculiar para diseñar proyectos de inversión y es la siguiente:

Se hacen proyectos al vapor que les permiten acceder y ejercer recursos federales, porque muchos de ellos no les afectan en el margen de maniobra financiera, a menos que sean proyectos con recursos concurrentes.

Cuando me refiero a “proyectos al vapor” quiero decir que son proyectos con cifras imaginarias, especialmente en la demanda potencial, sin factibilidad de ningún tipo y que llenan los requisitos mínimos para acceder a recursos federales.

La muestra de casos estudiados en el libro refleja esta tendencia, pues los recursos de origen federal están involucrados con desastres de obra pública. Quince de los 32 elefantes blancos analizados fueron financiados totalmente con recursos federales.

Las inversiones realizadas por Gobiernos estatales y municipales tampoco están exentas, ya que juegan un papel importante, aunque en una menor proporción. Del total de casos, en dos intervino recurso estatal, y en tres, recursos municipales.


Más entradas

La evaluación de políticas públicas: qué es y para qué sirve

Como consultor en políticas públicas, me he percatado de que no todos los servidores públicos conocen los beneficios de la evaluación. En primer lugar, porque no saben realmente en qué consiste esta práctica y, en segundo lugar, porque, aunque sí conozcan qué es la evaluación de políticas públicas, reducen su utilidad a una sola: valorar […]

Hábitos atómicos: los pequeños ladrillos de un sistema complejo

¿Qué son Las cuatro leyes del cambio de comportamiento propuestas por Clear? Este libro me gusta porque antes de explicarte cómo adquirir hábitos positivos, te impulsa a llevarlos a cabo al enseñarte que los pequeños cambios pueden generar una gran diferencia en tu vida. Después de esto, te guía por medio de las cuatro leyes […]

La evaluación de políticas públicas en México

Como especialista en políticas públicas, he podido apreciar muy de cerca los beneficios de evaluar los programas y proyectos públicos. No puedo imaginar un mundo sin esta maravillosa práctica, mucho menos un gobierno que no la lleve a cabo. Al día de hoy, la evaluación es una práctica común en México, que se ha difundido […]

John Doe
Autor y especialista en Políticas Públicas. Fundador de IEXE Universidad.

Cuenta con 20 años de experiencia en diseño y evaluación de políticas públicas y ha liderado más de 250 proyectos para gobiernos de América Latina y para el Banco Interamericano de Desarrollo. Julio es egresado de la Universidad de Chicago, donde fue becario Fulbright y se graduó con honores.

Contacto

Teléfono: 800-286-84-64
contacto@juliofranco.mx
Aprende a diseñar e implementar
políticas públicas exitosas

    ¡Gracias por suscribirte a nuestro newsletter!